Quanto o governo deixa de arrecadar com benefícios fiscais voltados aos mais ricos?
De acordo com um estudo inovador realizado pela Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Unafisco Nacional), o montante que o governo deixará de arrecadar devido a renúncias fiscais beneficiando principalmente os mais abastados deve alcançar R$ 618,4 bilhões em 2026. Esse valor é quase quatro vezes maior que o orçamento destinado ao Bolsa Família para o mesmo ano, que está previsto em R$ 158 bilhões.
As renúncias fiscais, também conhecidas tecnicamente como gastos tributários, correspondem aos valores que o Estado abre mão de arrecadar em impostos por meio da concessão de isenções, anistias, subsídios e benefícios tributários direcionados a determinados setores econômicos, atividades ou grupos sociais específicos.
Mauro Silva, presidente da Unafisco, destaca que alguns desses benefícios fiscais são importantes, mas ressalta que caso não atendam a objetivos como o pleno emprego, o desenvolvimento sustentável e a redução das desigualdades, esses benefícios se tornam verdadeiros “privilégios tributários”.
Na análise da Unafisco, “privilégios tributários” são aqueles benefícios que não apresentam comprovação técnica de contrapartida social.
Além dos gastos tributários divulgados anualmente pela Receita Federal no Demonstrativo dos Gastos Tributários (DGT) relacionado ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), a Unafisco amplia sua análise incluindo três renúncias adicionais de destaque:
- Isenção sobre os lucros e dividendos distribuídos por pessoa jurídica — um imposto que o Brasil é um dos poucos países a não aplicar;
- A não regulamentação pelo Congresso do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), previsto na Constituição, cuja omissão legislativa foi reconhecida recentemente pelo Supremo Tribunal Federal (STF);
- Programas de parcelamento especiais para débitos tributários, como o Refis e o Pert, que embora encerrados, continuam afetando negativamente a arrecadação ao incentivar comportamentos inadimplentes por parte dos contribuintes.
Considerando essas renúncias extras, a Unafisco estima que o total dos gastos tributários atinja R$ 903,3 bilhões em 2026. Deste valor, R$ 618,4 bilhões, ou 68%, são classificados como “privilégios tributários”, ou seja, benefícios sem contrapartida comprovada para a coletividade. Destes privilégios, os dez principais somam R$ 479,6 bilhões, representando 78% do total.
Principais privilégios fiscais
No topo da lista está a isenção dos lucros e dividendos, que, de acordo com a Unafisco, representa uma renúncia de R$ 146,1 bilhões, já descontando os R$ 32 bilhões previstos para serem arrecadados após a implementação da nova reforma do Imposto de Renda, que introduzirá uma taxação de 10% sobre os dividendos.
Apesar da reforma reduzir a isenção total, os dividendos ainda serão tributados com alíquota inferior à aplicada para outras categorias de renda, que variam entre 15% e 27,5%. Por essa razão, os lucros e dividendos ainda são considerados como um benefício fiscal.
Mauro Silva explica que excluir a isenção de lucros e dividendos do gasto tributário tira do Legislativo a oportunidade de discutir esse tema, apontando que há cerca de R$ 1 trilhão em dividendos distribuídos anualmente no Brasil e que isso deveria fazer parte do debate orçamentário.
O segundo maior privilégio, segundo a entidade, está relacionado à ausência da implementação do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), cuja arrecadação potencial é estimada em R$ 100,5 bilhões. Silva ressalta que essa é uma omissão legislativa, recentemente reconhecida pelo STF, embora o Supremo não tenha estabelecido um prazo para regulamentar o tributo.
A taxação sobre os super-ricos foi uma das principais bandeiras do governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva em seu terceiro mandato. A reforma do Imposto de Renda aprovada no Congresso prevê isenção para renda mensal até R$ 5 mil, descontos para quem recebe até R$ 7.350, e taxação de até 10% para rendimentos anuais acima de R$ 600 mil, incluindo a tributação de lucros e dividendos superiores a R$ 50 mil por mês de uma mesma pessoa jurídica.
Enquanto a reforma do IR incide sobre a renda, o IGF é um imposto sobre patrimônio, cuja efetividade é debatida entre economistas.
Debate sobre a taxação de grandes fortunas
Lorreine Messias, pesquisadora do Núcleo de Pesquisas em Tributação do Insper, concorda que a isenção sobre lucros e dividendos e a não criação do IGF podem ser considerados gastos tributários, de acordo com o conceito de receita aberta por renúncias.
Entretanto, ela ressalta que a previsão constitucional do IGF não significa necessariamente que o imposto seja eficiente ou adequado. Em uma análise de países que adotaram o IGF, verificou que a maioria abandonou esse tributo nos anos 1990. Atualmente, na Europa, apenas Noruega, Suíça e região da Catalunha mantêm o imposto, enquanto na América Latina apenas a Colômbia o adota.
Messias destaca que a arrecadação deste imposto costuma ser baixa, pois sua alta elasticidade provoca perda de receita quando as alíquotas são aumentadas, dada a reação dos contribuintes — legais ou ilegais — que ocultam patrimônio ou transferem recursos para ativos não tributados.
Além disso, a administração desse imposto exige grande esforço da fiscalização e não há evidências claras de que ele reduza a desigualdade nos países que o implementaram. A pesquisadora lembra que a Constituição brasileira tem 37 anos e, naquela época, faltavam estudos e experiências para justificar a adoção do IGF, sendo esse um debate que precisa ser atualizado para os dias atuais.
Por sua vez, Mauro Silva reconhece as controvérsias em torno do IGF, mas defende que o imposto representa uma questão de justiça tributária, mesmo que sua arrecadação seja limitada, e destaca que a discussão deve ser realizada, já que o tributo está previsto constitucionalmente.
Outros privilégios tributários destacados
A Unafisco também aponta como privilégios fiscais os efeitos negativos dos programas de parcelamento especial de dívidas tributárias, como o Refis e o Pert. Estes programas permitiram que devedores regularizassem suas pendências com condições especiais, como prazos estendidos, redução de juros, anistia de infrações e até quitação total dos débitos.
Desde 2000, foram instituídos mais de 40 desses programas, acarretando renúncia fiscal estimada pela Unafisco em R$ 176 bilhões até 2018, cerca de 60% do valor original da dívida.
O problema é que a frequência dessas renegociações induziu contribuintes a planejarem inadimplências para usufruir desses benefícios, gerando atraso no pagamento de impostos regulares.
Embora, desde 2020, o governo adote critérios que levam em conta o histórico fiscal para permitir aderência a esses programas, a Unafisco considera que o incentivo à postergação dos débitos persiste, estimando que isso causará uma perda de arrecadação de R$ 43,9 bilhões em 2026.
Outra renúncia destacada pela associação é a parcela do Simples Nacional que beneficia empresas com receita acima de R$ 1,8 milhão. Segundo a Unafisco, essas empresas pouco contribuem para a criação de empregos, ao contrário das menores, responsáveis por 75% dos postos gerados. Esse benefício deve custar R$ 35,7 bilhões ao governo.
Atualmente, o Simples pode ser adotado por empresas com faturamento anual de até R$ 4,8 milhões. Para críticos, esse teto alto desestimula a saída do regime simplificado, favorecendo negócios maiores.
A Zona Franca de Manaus, instituída em 1967 como parque industrial com incentivos fiscais e tarifa alfandegária especial, também entra na lista, com um custo estimado de R$ 35 bilhões em 2026. Lorreine Messias destaca que políticas públicas devem ser temporárias e criticou a falta de avaliações sobre os benefícios da Zona Franca, que já possui quase seis décadas de existência.
Por fim, a Unafisco identifica como privilégio fiscal a desoneração da cesta básica que beneficia pessoas com capacidade contributiva, ou seja, que não são beneficiárias do Bolsa Família, com impacto estimado em R$ 30,1 bilhões para 2026.
Descontos no Imposto de Renda para saúde e educação são justificados?
Do total estimado de renúncias tributárias de R$ 903,3 bilhões em 2026, a Unafisco considera que R$ 284,8 bilhões correspondem a gastos com contrapartida social ou econômica evidente.
Entre esses valores estão as deduções no Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF) relacionadas a gastos com saúde e educação, consideradas relevantes para a sociedade devido à insuficiência de investimentos públicos nessas áreas. Contudo, esses benefícios acabam favorecendo principalmente a parcela mais rica da população que declara IR.
Lorreine Messias explica que esse tipo de dedução aprofunda a regressividade da tributação sobre renda, visto que famílias mais ricas são as que mais gastam com serviços privados de saúde e educação. Portanto, entende que essa política está mal desenhada e precisa ser revista independentemente da resistência de grupos influentes no Parlamento.
Já Mauro Silva reconhece a crítica, defendendo, no entanto, a necessidade de diálogo. Caso a saúde pública não atenda adequadamente a população, não se pode dizer que a dedução seja privilégio. Entretanto, ele concorda que alguns benefícios podem ser considerados privilégios e enfatiza que o debate é imprescindível.
O presidente da Unafisco também ressalta que grupos com poder de influência no Congresso são os maiores obstáculos para modificar os gastos tributários. Ele lembra que em 2021 foi aprovada uma emenda constitucional que limitou os benefícios tributários a 2% do Produto Interno Bruto (PIB), mas muitos subsídios que mais oneram o orçamento foram excluídos dessa regra, incluindo a dedução da cesta básica, benefícios para entidades sem fins lucrativos, a Zona Franca de Manaus, o Simples Nacional e o Microempreendedor Individual (MEI).
Silva afirma que essa situação reflete uma “captura” do orçamento por determinados setores que exercem grande pressão política para proteger seus interesses, dificultando mudanças nas regras fiscais.
